[Infoligue] Collectivités et associations : décryptage de la circulaire du 18 janvier 2010

[Denis Lebioda]

Collectivités et associations : décryptage de la circulaire du 18 
janvier 2010

Publié par : http://www.projetdeterritoire.com

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La circulaire du 18 janvier 2010 relative aux relations entre les 
pouvoirs publics et les associations : conventions d’objectifs et 
simplification des démarches relatives aux procédures d’agrément s’est 
fixé pour objectif de clarifier les exigences que doit respecter une 
collectivité publique pour sécuriser l’octroi d’une subvention à une 
association.

Pour mieux comprendre ces exigences, il est nécessaire de s’intéresser à 
la réglementation communautaire des aides d’Etat.

Marché public ou subvention ?

Lorsqu’elle envisage de verser une subvention à une association, la 
collectivité publique doit dans un premier temps s’assurer qu’elle 
respecte bien le droit national de la commande publique qui délimite le 
recours aux subventions.

Pour pouvoir bénéficier d’une subvention, une association doit en effet 
être à l’initiative du projet qu’elle porte ; ce qui correspond à deux 
hypothèses :
- le projet émane de l’association et ne donne lieu à aucune 
contrepartie directe pour la collectivité publique ;
- le projet développé par l’association s’inscrit dans le cadre d’un 
appel à projets lancé par une collectivité publique.

La subvention se distingue ainsi du marché public selon deux critères : 
l’initiative du projet et l’absence de contrepartie directe.
La subvention est en effet destinée à soutenir financièrement une action 
initiée et menée par un tiers contrairement au marché public, où le 
prestataire agit à la demande de la collectivité publique pour répondre 
aux besoins qu’elle a elle-même définis. Dans le cadre de la subvention, 
la collectivité n’attend aucune contrepartie directe du bénéficiaire.
Si la collectivité est à l’initiative du projet, les règles de la 
commande publique s’appliquent.
A ce titre, deux procédures doivent être distinguées : le marché public 
et la délégation de service public.

Dans la délégation, la personne publique confie la gestion d’un service 
public dont elle a la responsabilité à un délégataire dont la 
rémunération est substantiellement liée aux résultats de l’exploitation 
de service. L’élément financier constitue ainsi le critère essentiel de 
distinction avec le marché public puisque le mode de rémunération 
implique que le délégataire prenne en charge le risque lié à 
l’exploitation du service. En effet, dans le marché public, le caractère 
onéreux réside dans le versement d’un prix par l’acheteur public en 
contrepartie de la prestation commandée.

Application de la réglementation des aides d’Etat aux associations

Une fois qu’elle a établi ce distinguo et qu’elle s’est assurée être 
dans le cadre de la subvention, la collectivité publique ne doit pas 
oublier que la réglementation européenne des aides d’Etat s’applique aux 
associations sans but lucratif.
En effet, soucieux de garantir la libre concurrence au sein de l’Union 
européenne (UE), le droit communautaire interdit les aides publiques 
soutenant des services dans des conditions susceptibles d’affecter les 
échanges entre Etats. Néanmoins, il existe des aménagements et des 
exceptions pour prendre en compte et encadrer les aides accordées par 
les collectivités publiques afin de compenser les charges pesant sur les 
organismes participant à l’activité d’intérêt général. Nous parlons 
alors de services d’intérêt économique général (SIEG).

Les SIEG, dont les Services Sociaux d’Intérêt Général (SSIG) sont une 
composante, sont ainsi des services marchands soumis aux règles de la 
concurrence que les collectivités publiques considèrent comme étant 
d’intérêt général. A distinguer des services non marchands ou services 
d’intérêt général (SIG) non économiques (police, justice, sécurité 
sociale…) pour lesquels le droit de la concurrence ne s’applique pas.

Toute la question pour la collectivité publique est de se conformer à la 
réglementation communautaire afin que la subvention accordée à une 
association chargée d’un SIEG soit légale. Le fait qu’une mission 
d’intérêt général soit confiée à une association par une collectivité 
publique ne suffit pas : il faut en effet que cette collectivité 
produise un acte officiel par lequel s’opère cette dévolution. Nous 
parlons alors de mandatement.

Mandatement : une dérogation aux règles de concurrence

La notion communautaire de « mandatement » a une traduction juridique en 
droit interne qui se révèle délicate.
En effet, au sens communautaire, le mandatement est l’acte par lequel 
une collectivité publique charge un opérateur, en l’occurrence une 
association, d’un service d’intérêt général et lui impose les 
obligations de service public qui en découlent. Le mandat est nécessaire 
à la reconnaissance d’un SIEG. Ce mandatement entraîne ainsi une 
dérogation aux règles communautaires des aides d’Etat et permet ainsi 
l’octroi de compensations financières.

Or en France, les collectivités publiques ne fonctionnent pas sur ce 
système de mandatement mais sur le régime de l’autorisation 
(conventionnement, agrément, licence…) sensiblement différent. 
L’agrément accordé par une autorité publique à un organisme l’autorisant 
à fournir certains services n’est ni dans la forme, ni dans le fond, 
constitutif d’un acte de mandatement. En effet, la plupart du temps, 
l’initiative vient d’une association ou d’un organisme, qui soumet à 
l’administration un projet.

Aujourd’hui, au regard du droit communautaire, les collectivités 
publiques ont obligation de mandater une association par un acte 
officiel dans lequel doivent figurer:
- la nature et la durée des obligations de service public ;
- les entreprises et les territoires concernés ;
- la nature des droits exclusifs ou spéciaux éventuels octroyés à 
l’entreprise ;
- les paramètres de calcul, de contrôle et de révision de la compensation ;
- les modalités de remboursement des éventuelles surcompensations et les 
moyens d’éviter ces surcompensations.

C’est ainsi que le nouveau modèle de convention de financement prend en 
compte ces exigences communautaires de mandatement et d’ajustement de la 
compensation aux obligations de service public.

Cette convention prend en effet le caractère d’un acte officiel par 
lequel une collectivité publique confie à une association la 
responsabilité de l’exécution d’une mission de SIEG, pour laquelle elle 
lui octroie, à titre de compensation, une subvention publique. Cette 
convention prévoit en outre la mise en œuvre d’une comptabilité analytique.
Cette convention comme le dossier de demande de subventions (annexes II 
et III de la circulaire) sont adressés aux services de l’Etat. 
Néanmoins, notons que les collectivités territoriales et leurs 
établissements publics peuvent se les approprier afin de prendre en 
compte ces exigences communautaires.

Afin d’éviter quelques amalgames, il convient également de rappeler que 
la directive Services n’a pas de lien avec la question des subventions 
versées aux associations. La directive Services s’intéresse à une autre 
question, celle des régimes d’autorisation. Elle oblige ainsi les Etats 
à procéder à un examen des procédures d’autorisation et des dispositifs 
d’encadrement spécifiques pour vérifier qu’ils ne portent pas atteinte à 
la liberté d’établissement et de prestation de services sur le marché 
intérieur européen.

Compensations aux obligations de service public

Dès lors, à partir du moment où une association est chargée d’un SIEG 
par une collectivité publique, elle perçoit de cette dernière une 
compensation, qui se traduit par le montant de la subvention. Selon le 
cas et au regard du droit communautaire, cette compensation va être 
constitutive ou non d’une aide d’Etat.

Soulignons qu’une convention est obligatoire pour tout financement 
public annuel supérieur à 23 000 euros.

* Compensation non constitutive d’une aide d’Etat :

Les aides de minimis sont les aides n’excédant pas un plafond de 200 000 
euros octroyées à une même association sur une période de trois ans. 
Elles ne sont pas qualifiées d’aides d’Etat et ne sont soumises à aucune 
exigence particulière en matière de réglementation des aides d’Etat.

* Compensation constitutive d’une aide d’Etat mais légale :

Le principe est qu’une aide d’Etat est illégale. Sous réserve d’une 
notification à la Commission européenne, une dérogation à ce principe 
est néanmoins possible.

Le « paquet Monti-Kroes » permet ainsi de rendre une compensation 
qualifiée d’aide d’Etat compatible avec la réglementation communautaire 
lorsqu’elle remplit les trois premiers critères de l’arrêt « Altmark » :
- mandat précis octroyé par la collectivité ;
- paramétrage réaliste en amont de la compensation ;
- absence de surcompensation.

Cette compensation est exonérée de l’obligation de notification à la 
Commission pour certains secteurs d’activités et sous certaines 
conditions de volume d’activités. Il en va ainsi de la compensation 
inférieure à 30 millions d’euros et si le chiffre d’affaire de 
l’entreprise bénéficiaire est inférieur à 100 millions d’euros.

En dehors de ce cas et si la subvention envisagée excède 200 000 euros 
sur une période de trois ans, la compensation doit être notifiée à la 
Commission qui vérifiera sa compatibilité.

Stéphanie Le Bihan

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Denis Lebioda
Chargé de mission 
Ligue de l'enseignement dans les Alpes du Sud
Mel : denis.lebioda at laligue-alpesdusud.org
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