[Infoligue] Les associations françaises et l'Union européenne

[Denis Lebioda]

Les associations françaises et l'Union européenne

Publié par : http://www.fonda.asso.fr/Les-associations-francaises-et-l.html
Le : 30/11/11

par Jean-Michel Bloch-lainé, ancien président de l’Uniopss et Jean Bastide,
paru dans La tribune fonda n° 210

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Introduction

Cette lointaine Europe associative

Jusqu’à l’époque présente, les associations françaises ont été de 
manière presque exclusive dépendantes de leurs environnements locaux et 
de leur contexte national.

Aujourd’hui encore, aux rares exceptions près d’organisations membres de 
grands et anciens réseaux internationaux, et même si, directement ou par 
l’intermédiaire d’instances faîtières, certaines sont, depuis les années 
1980, membres de rassemblements représentés au niveau européen, peu de 
nos associations entretiennent des relations autres qu’épisodiques avec 
leurs homologues des pays de l’Union. Elles se connaissent mal ; elles 
sont d’ailleurs, parfois, très différentes à maints égards.

Avant la décennie 1990, la construction de l’Europe communautaire 
apparaissait comme un processus concernant essentiellement les marchés 
et les institutions. Dans le traité de Maastricht (1992), le contenu du 
concept de citoyenneté renvoyait aux droits des travailleurs et des 
consommateurs ; mais on n’y trouvait guère d’éléments concernant la 
participation des personnes à la vie de la cité, à leurs actions sur 
celle-ci, pas plus que de mentions relatives à l’exercice de la solidarité.

Le traité d’Amsterdam (1997) avait comporté des novations marquantes en 
matière d’emploi, de droits sociaux fondamentaux, de santé, de 
protection de l’environnement. Mais aucune avancée substantielle n’avait 
été possible concernant la reconnaissance du rôle des associations. Au 
moment de Maastricht, une « déclaration no 23 » avait certes reconnu « 
les associations de solidarité et les fondations en tant qu’institutions 
responsables d’établissements et de services sociaux » et la nécessaire 
coopération avec les associations du secteur social. Mais en dépit de 
l’opiniâtreté des efforts menés en France et dans quelques autres pays, 
ce texte avait été seulement annexé et non incorporé au traité.

À l’été 1999, la Commission européenne avait publié une communication 
sur la « promotion du rôle des associations et fondations en Europe ». 
Ce texte avait le mérite d’être une sorte de « première ». Mais il 
insistait sur la dimension économique du secteur visé, et, s’il 
soulignait, certes, son utilité dans le développement de la démocratie, 
il n’évoquait pas l’action des associations en faveur du lien social, et 
leur fonction tribunitienne. Les préconisations étaient timides et assez 
abstraites.

Le tournant des années 2000

Au cours de la décennie 2000, la situation a beaucoup évolué, à trois 
égards notamment. Par une singulière ruse de l’histoire, dont l’ampleur, 
la complexité, la dangerosité des effets n’avaient pas été mesurées par 
tout le monde lors de la décennie antérieure, la volonté de toujours 
mieux asseoir le droit européen de la concurrence, d’en préciser de plus 
en plus minutieusement les impératifs et les conditions d’exercice dans 
le marché unique, a commencé de s’appliquer aux activités considérées 
comme marchandes, exercées, de fait, par nombre d’associations 
gestionnaires.

La stratégie lancée lors de la réunion du Conseil européen de Lisbonne 
en mars 2000, dite « stratégie de Lisbonne », a été considérée comme un 
échec, non seulement sur le plan économique mais aussi pour ce qui 
concerne la cohésion et l’exclusion sociales. Dans la mouvance de la 
Commission, du Parlement européen, du CES, les références aux rôles 
potentiels à venir des associations se sont multipliées au cours des dix 
dernières années.

En matière de politiques sociales, le principe de subsidiarité prévaut 
certes au sein de l’Union, même si les frontières qui bornent ses 
applications ne sont pas toujours nettes, ni surtout intangibles. Mais 
dans ces champs, l’accès des associations est par principe ouvert ; a 
fortiori, la Commission européenne a souvent soutenu des actions 
réservant à celles-ci un rôle important. Enfin et surtout, la notion de 
« Démocratie participative » a pris une place croissante dans les 
débats, puis dans les textes fondamentaux de l’Union.

Les éléments évoqués ci-dessus sont, parmi d’autres, des paramètres 
assez récents d’évolution de l’environnement européen dans lequel 
s’inscrivent les perspectives de vie des associations françaises. La 
présente note, non exhaustive, a pour seul objet, sans faire de 
prédictions, d’en expliciter brièvement la teneur.

Droit européen de la concurrence et activités marchandes des associations

SSIG : l’inquiétude et le combat des associations gestionnaires

L’Union Européenne est d’avantage qu’une constitution économique et 
monétaire dotée d’un marché unique, qu’un « espace de liberté, de 
sécurité et de droit ». Elle gère une complexité évolutive de sociétés 
pluralistes, où se côtoient, et parfois rivalisent, des acteurs 
d’identités et de mobiles divers. Que faire pour concilier, non comme 
des données contradictoires, mais comme des exigences complémentaires, 
des notions telles qu’union et subsidiarité, différences et règles 
communes, concurrence et intérêt général ?

Ces préoccupations avaient conduit, en septembre 2001, le Comité 
économique et social européen à établir un avis concernant les « 
services sociaux privés à but non lucratif ». Un nombre croissant 
d’associations – en France particulièrement – s’interrogeaient déjà sur 
ce qui pourrait advenir d’elles concernant les aides de l’État, les 
modalités de la commande publique et la fiscalité. Au début de la 
décennie 2000 toutefois, l’inquiétude restait encore limitée. En 1996, 
la Commission avait établi une communication mise à jour en septembre 
2000 qui semblait – à tort – aux yeux de beaucoup placer hors du champ 
du droit de la concurrence les organismes dont « les fonctions sont 
essentiellement sociales, qui ne réalisent pas de profit et n’ont pas 
pour objectif fondateur de pratiquer une activité industrielle ou 
commerciale ».

En fait, comme l’avait bien souligné le Professeur Philippe Ligneau , on 
se trouvait en l’occurrence devant une absence de repères sûrs, qu’il 
s’agisse tant des textes majeurs de l’Union que de la jurisprudence de 
la CJCE . Les associations de solidarité gestionnaires se sont trouvées 
dans l’insécurité, dès lors qu’il a été posé comme principe que les 
règles de la concurrence s’attachaient non pas à la nature des 
opérateurs mais à celle de leurs opérations. Le Conseil économique et 
social français a établi à ce sujet un avis important présenté par 
Frédéric Pascal. Les dix dernières années, dans le champ dont il s’agit, 
ont été marquées par des débats et des péripéties dont l’ahurissante 
complexité juridique n’a guère facilité les efforts, les combats menés 
par les associations françaises de solidarité.

Il n’est pas question de faire ici le récit du processus européen 
relatif aux SSIG . On peut à tout le moins rappeler les étapes suivantes 
: adoption, à la fin 2006, d’une directive visant à organiser le marché 
intérieur des services, en favorisant le libre établissement des 
opérateurs et la libre prestation au sein de l’Union Européenne ; 
transcription par les États membres de cette directive en droit national 
; choix fait par la France, à la différence de la majorité des États, de 
transposer la directive secteur par secteur ; déclaration des régimes 
d’encadrement concernés par la directive ; mise en œuvre de la 
réglementation dite « Monti Kroes » concernant les aides publiques à des 
SIG.

Concilier droit européen et missions de solidarité

Pour des raisons et selon des péripéties qu’a très clairement exposées 
Carole Saleres dans un article récent , les modalités d’encadrement et 
de financement des services sociaux et donc, des associations de 
solidarité sont de plus en plus influencées par la réglementation 
européenne. Car si l’Union européenne, selon le principe de 
subsidiarité, ne dispose toujours pas d’une compétence annexe d’appui 
dans l’ordre des politiques sociales, le droit européen s’applique de 
façon croissante aux services sociaux puisque leur caractère économique 
s’affirme sans cesse. Les institutions européennes ne sont pas 
parvenues, à ce jour, à établir un langage compréhensible par d’autres 
que les experts : SIG , SIEG, SSIG, SIGNE, autant de sigles qui 
réduisent l’intelligibilité des débats relatifs au « mandatement », à la 
« compensation », aux aides publiques.

Les associations françaises de solidarité ont d’entrée de jeu conjugué 
leurs efforts contre la propension des institutions européennes à 
développer une acception extensive de ce qui est économique, attitude 
analogue à celle de la Cour de justice de l’Union Européenne dont une 
jurisprudence constante définit comme économique « toute activité 
consistant à offrir des biens et des services sur un marché donné ». 
L’enjeu qui anime les associations est de concilier au mieux, le plus 
clairement et le plus durablement possible les objectifs du droit 
européen avec ceux des missions de solidarité. Celles-ci sont accomplies 
contre rémunération dans un contexte de plus en plus concurrentiel où 
interviennent de plus en plus d’acteurs lucratifs, attentifs à ce 
qu’aucun avantage indu ne soit accordé à quiconque et refusant d’être 
exposés à tout risque de concurrence déloyale ; mais les associations se 
soucient vivement de ce qui adviendra de la protection des usagers 
vulnérables, de l’accessibilité du service, de la non sélection du 
public, de la répartition de l’offre de service sur tout le territoire.

Les associations françaises se sont fortement mobilisées sur le dossier 
des SSIG depuis plusieurs années. L’UNIOPSS a eu un rôle fort actif dans 
la création d’un « collectif SSIG » qui œuvre sans relâche. Avec le « 
Labo de l’Économie sociale et solidaire », elle a établi un manifeste 
européen pour une nouvelle approche de l’Union sur les SSIG.

Vers des avancées positives ?

Le 5 juillet dernier, le Parlement européen a adopté une résolution non 
législative concernant l’avenir des SSIG, dont le texte appelle à 
reconnaître les spécificités. Il critique le manque de sécurité relative 
à ces services – dont font partie nos associations – « qui empêche les 
prestataires d’accomplir leurs missions ». Ses préconisations sont sans 
doute moins ambitieuses que celles de l’UNIOPSS et du Labo. Mais on ne 
saurait juger comme insignifiante l’affirmation suivante d’un texte 
adopté à une large majorité dépassant le clivage droite-gauche : « Les 
États membres doivent être libres de décider du mode de financement et 
de prestations des SSIG, de manière directe ou autre, en utilisant 
toutes les options disponibles et notamment des solutions autres que 
l’appel d’offres, de manière à s’assurer que les objectifs sociaux des 
SSIG soient atteints et ne soient pas affaiblis par l’application des 
règles du marché extérieur à des services qui n’en relèvent pas. » Ce 
n’est là qu’un épisode ; mais il n’est pas négatif.

La Démocratie participative dans l’Union européenne

La reconnaissance d’un dialogue civil européen

Le traité de Lisbonne établit une complémentarité entre Démocratie 
représentative et Démocratie participative. Ce second concept fait 
l’objet d’un article 11 qui, outre qu’il crée un droit d’initiative 
citoyenne, indique notamment :

- que « les institutions donnent par les voies appropriées […] aux 
associations représentatives la possibilité de faire connaître et 
d’échanger publiquement leurs opinions dans tous les domaines d’action 
de l’Union » ;

- que « les institutions entretiennent un dialogue transparent et 
régulier avec les associations représentatives de la société civile » ;

- « qu’en vue d’assurer la cohérence et la transparence des actions de 
l’Union, la Commission procède à de larges consultations des parties 
concernées ».

Cette novation institutionnelle est une étape dans un processus engagé 
depuis plus de quinze ans, au cours desquels le CESE avait sans relâche, 
dans l’exercice et les limites de son rôle, œuvré en faveur de la 
reconnaissance de la « société civile organisée » et du « dialogue civil ».

Les limites d’un dialogue

Sans doute convient-il de ne pas surestimer la portée de la dite étape 
pour les associations nationales et de garder à l’esprit, entre autres, 
les éléments d’appréciation suivants :

- Cette reconnaissance de la Démocratie participative est considérée par 
beaucoup comme une avancée assez formelle, assez superficielle, visant à 
masquer dans l’ordre de la communication, le déficit démocratique de 
l’Europe et le défaut de confiance et d’intérêt des citoyens des États 
membres à l’égard des institutions de l’Union.

- La formulation de l’article 11 est vague et ses modalités 
d’application n’ont à ce jour guère été précisées.

- Ni au sein des institutions européennes ni en celui des instances 
gouvernementales françaises, ce volet du traité ne fait l’objet d’un 
consensus ardent.

- L’exercice de la Démocratie participative dans l’Union ne concerne, 
par définition, que les politiques et la préparation des décisions 
communautaires. Les associations invitées à y participer ne pourront 
être que des organisations représentatives regroupant des participants 
nationaux.

Des potentialités intéressantes

Mais on aurait sans doute tort de camper, en la matière, sur une 
position de désintérêt sceptique qui ferait négliger des potentialités 
intéressantes, dont celles-ci, entre autres :

Un parcours lent mais certainement positif s’accomplit pour ce qui 
concerne la définition de la « société civile organisée ». Ce concept 
global est défini par le CESE comme l’ensemble de toutes les structures 
organisationnelles dont les membres ont des objectifs et des 
responsabilités servant l’intérêt général et jouant le rôle de 
modérateurs entre les pouvoirs publics et les citoyens. En France, comme 
à l’étage de l’Union, le monde associatif n’a pas toujours été – c’est 
une litote – considéré par les partenaires sociaux comme devant occuper 
un espace comparable au leur.

Dans le même ordre d’idées, le « dialogue civil » a longtemps été et 
reste une notion beaucoup plus floue que celle de « dialogue social ». 
Mais cela n’empêche pas de réfléchir à la classification et la 
méthodologie de la première. Ce travail s’accomplit sans discontinuer à 
Bruxelles, notamment au sein du CESE.

Les institutions de l’Union et, principalement, la Commission 
entretiennent depuis longtemps des relations permanentes avec de très 
nombreux groupements européens à vocations très diverses telles que : 
tous aspects sociaux (le CEDAG par exemple), lutte contre les exclusions 
(EAPN ; ESAN ; SOLIDAR ), économie sociale (Social Economy Europe), 
enfance, jeunesse, famille ; handicap (EASPD ), logement (FEANTSA ), 
santé et protection sociale, etc. Si comme l’intention en est affirmée 
par le traité de Lisbonne, les relations avec pareilles ONG doivent 
s’intensifier, il importera que les associations françaises y 
consolident et développent leur présence.

Depuis la fin de la décennie 1990, l’Union européenne s’est dotée d’un 
outil spécifique connu sous le nom de « méthode ouverte de coordination 
». La MOC ne comporte pas d’obligations d’application juridique 
sanctionnable. Elle s’exerce dans les champs – dont celui de l’action 
sociale – ne relevant pas des domaines de compétence reconnus à l’Union 
par les traités. La MOC, méthode de concertation entre États membres, 
implique : un accord sur des objectifs communs traduit en lignes 
directrices ; un accord sur un ensemble d’indicateurs ; la préparation 
de rapports nationaux traduisant pour chaque État des objectifs et 
présentant des politiques ; enfin, une évaluation conjointe de ces 
politiques.

Au vu des mauvais résultats obtenus durant la décennie 2000 dans le 
domaine social (lutte contre la pauvreté et l’exclusion) et afin d’en 
obtenir de meilleurs dans la décennie suivante (« stratégie 2020 »), il 
a été décidé, comme l’avait proposé la Commission en juillet 2008, de 
renforcer la MOC. L’une des priorités du « nouvel élan » souhaité est « 
d’améliorer la participation de tous les acteurs ». Les associations 
françaises de solidarité pourront s’efforcer, dans le cadre national, 
d’être davantage associées aux processus européens évoqués ci-dessus 
s’agissant des rapports nationaux de notre pays, c’est-à-dire des 
objectifs annoncés et des politiques menées.

L’expérimentation sociale dans l’Union européenne

La complexité d’analyse des formes de pauvreté et d’exclusion

On reconnaît volontiers que les formes contemporaines de pauvreté et 
d’exclusion ont revêtu une complexité qui a longtemps défié les analyses 
et déjoué les anticipations. Les diagnostics ont heureusement beaucoup 
progressé. Mais s’agissant des remèdes, beaucoup d’inconnues et 
d’incertitudes demeurent, c’est le moins que l’on puisse dire. Dans 
nombre de pays, les politiques globales mises en œuvre n’ont pas atteint 
leurs objectifs ; des dispositifs généraux déduits de présupposés 
théoriques se sont révélés inadaptés, voire périmés ou contre-indiqués, 
assez vite après leur introduction.

Développer l’innovation expérimentale

Cette constatation a conduit à se dire que le recours à 
l’expérimentation (ou innovation, terme préféré en Europe) serait par 
nature une voie permettant souvent, à partir de l’observation 
rapprochée, de faciliter les ajustements, les corrections, et de 
favoriser l’évitement au plan général, de « fausses bonnes idées ». Il 
ne s’agit pas, bien entendu, de prôner la renonciation aux politiques 
globales et leur remplacement pur et simple par des actions ponctuelles. 
Ce serait absurde. Il s’agit de développer et d’optimiser le rôle 
d’outil que peut remplir dans l’espace de l’Union, l’innovation 
expérimentale en matière de gouvernance des États et des institutions de 
l’Union.

La notion « d’expérimentation sociale » n’avait pas été insérée d’emblée 
dans les lignes de force des pratiques communautaires. Sans doute 
l’expérimentation de mini projets figurait-elle déjà dans le premier 
programme de lutte contre la pauvreté (1975-1980). Le second programme 
(1985-1989), comme le troisième, étaient sous-tendus par la volonté de 
faire le bilan des expériences acquises. Les novations du traité 
d’Amsterdam et les avancées du conseil de Lisbonne comportent la volonté 
d’examiner les exemples de « bonnes pratiques ». Mais les « programmes 
nationaux » ou plans d’action et les rapports nationaux sur la 
protection sociale n’ont accordé que peu de place aux réalisations 
expérimentales. La MOC, quant à elle, ne leur a guère consacré dans la 
décennie 2000 d’efforts et d’espace.

Des efforts à poursuivre

Or, au cours des années récentes, sur ce volet de la politique sociale 
de l’Union, des avancées majeures ont été réalisées. Le grand mérite en 
revient à la Commission européenne qui a soutenu méthodologiquement et 
financièrement de nombreuses innovations comportant un engagement 
explicite d’acteurs de la société civile, c’est-à-dire fort souvent 
d’associations. Il faut rappeler que le programme EQUAL qui a fonctionné 
pendant six ans (2002-2008) a investi trois milliards d’euros du fonds 
social européen. Tout porte à croire (et en tout cas à espérer) que 
cette orientation sera maintenue, voire développée dans la décennie 
2020. Il importe que les associations françaises soient attentives à ce 
qui adviendra dans ce domaine.

En guise de conclusion

L’union de l’Europe affaiblira-t-elle les associations, en négligeant, 
voire en rejetant, l’ambition de tirer le meilleur parti de la diversité 
des ressorts humains, dans les sociétés qui la composent, de leurs 
valeurs, de leurs gisements d’engagement et de générosité ; 
freinera-t-elle la volonté de traiter le pluralisme des acteurs comme un 
atout plutôt que comme un handicap ? Ou bien sera-t-elle désireuse 
d’ouvrir le plus large champ d’exercice aux rôles et responsabilités de 
la Société civile organisée en pratiquant, autrement qu’en façade ou 
faux semblants, la Démocratie participative ?

Pareille question se pose en ce début de décennie. La contingence de 
l’Histoire, si souvent évoquée par Raymond Aron , s’applique à ce 
domaine comme à d’autres ; et il y a lieu pour se forger un jugement, de 
souligner, en suivant les recommandations de René Rémond , la difficile 
nécessité de saisir et de hiérarchiser au mieux tous les paramètres du 
type de ceux rappelés ci-dessus.

En tout état de cause, les réponses seront largement déterminées par la 
volonté de combat et d’entente mutuelle des associations elles-mêmes. 
Dire cela, c’est, sans ignorer que le chemin sera long et semé 
d’embûches, adopter un parti d’espoir et de confiance.

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Denis Lebioda
Chargé de mission 
Ligue de l'enseignement dans les Alpes du Sud
Mel : denis.lebioda at laligue-alpesdusud.org
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